Бюджетная политика в России в 2001 году

Материал из Documentation.

Анализ бюджетной политики в 2001 г. позволяет сделать вывод о том, что в целом произошло некоторое улучшение ситуации в секторе государственных финансов.^[1]

В первую очередь следует отметить, что в прошедшем году были проведены первые этапы реформы налоговой системы и системы межбюджетных отношений и были разработаны следующие этапы, которые начали действовать в текущем году. Была разработана реформа пенсионной системы. Что касается бюджетной сферы, то кроме названных изменений, нельзя не отметить успешное продолжение работы по совершенствованию казначейской системы и повышению эффективности государственных расходов.^[2]

Из наиболее существенных изменений в налоговой системе можно отметить снижение ставки и введение регрессивной шкалы налога на фонд оплаты труда, введение плоской шкалы подоходного налога, снижение совокупной ставки оборотных налогов с компенсирующим повышением ставки налога на прибыль и индексацией некоторых акцизов. Можно полемизировать о масштабах проведенных налоговых преобразований и степени их влиянии на экономику. Но, как нам кажется, важно отметить саму направленность реформ на снижение налогового бремени, оптимизацию налоговой системы при безусловном выполнении ею фискальной функции, то есть обеспечении бюджета финансовыми ресурсами. И с этой точки зрения налоговый эксперимент, потребовавший большой политической воли, как исполнительной, так и законодательной власти, наверное, нельзя назвать неудачным. Предварительный анализ показывает, что при том, что налоговое бремя снизилось (или, по крайней мере, не выросло), собираемость налогов в бюджетную систему увеличилась по сравнению с предыдущим годом по предварительным оценкам на 0,7 % ВВП.^[3]

За 2001 год правительство достигло существенного прогресса в отношении налоговой задолженности. В результате предпринятых налоговыми органами мер по взысканию и реструктуризации задолженности, объем налоговой недоимки в консолидированный бюджет впервые снизился. Снижение в 2001 г. составило 39 % по сравнению с благополучным 2000 г., когда она выросла на 6 %. Начата реструктуризация недоимки более, чем на 45 тыс. предприятиях . Вместе с тем, нельзя не отметить, что проблема налоговой задолженности остается достаточно серьезной, и совокупный объем задолженности в расширенный бюджет оценивается в 1,8 трлн руб. (19,7 % ВВП).^[4]

Финансовая политика правительства в целом не претерпела серьезных изменений. Как и в 2000 г., относительно высокие цены на нефть и другое сырье обеспечивали положительное сальдо счета текущих операций, что в свою очередь, позволяло Банку России продолжать наращивать валютные резервы (см. также разделы 6 и 8). Как и в 2000 г., происходящий при этом рост денежной базы фактически стерилизовался налоговыми изъятиями, оседавшими на счетах бюджетополучателей в течение одиннадцати месяцев. В декабре же снова произошло их резкое снижение, за счет чего денежная база выросла на 22 %. Следует отметить, что это не являлось результатом активной государственной политики, так как росли остатки на счетах бюджетополучателей, а не Минфина, к тому же рост остатков определялся отнюдь не потребностями денежно-кредитной политики. С другой стороны, консервативная политика внутренних государственных заимствований (в 2001 г. внутренних бумаг было выпущено меньше на 12,8 млрд руб., чем погашено) и, соответственно, неразвитость данного сегмента рынка, не позволяет Центральному банку проводить операции открытого рынка. Поэтому в краткосрочной перспективе (в течение года) рост остатков остается единственным результативным, хотя и отнюдь не эффективным, способом стерилизации, что и подтвердила их динамика за два года. Подобная практика в 2000 г. уже имела достаточно негативные последствия, проявившиеся в 2001 г. Во-первых, происходит резкий рост денежной базы в течение одного месяца, что оказывает давление на рубль и создает прямые предпосылки роста инфляции; во-вторых, ожидание расходования остатков снижает стерилизационный эффект за счет усиления инфляционных ожиданий.^[5]

Что касается исполнения бюджета, то показатели демонстрировали некоторое улучшение в 2001 г. по сравнению с прошлым годом. Доходы консолидированного бюджета выросли на 1,2 % ВВП. Главной причиной послужило увеличение налоговых доходов на 2,4 % ВВП, что в свою очередь произошло как благодаря росту собираемости (примерно 0,7 % ВВП), так и за счет изменения структуры доходов (ликвидации ряда бюджетных фондов и переноса их доходов в раздел «Налоговые доходы»). Кассовые непроцентные расходы выросли на 0,9 % ВВП в основном за счет их увеличения на федеральном уровне на 1,1 % ВВП (см. график и Таблицу 5.1). Поэтому первичный профицит превысил показатель 2000 г. на 0,4 % ВВП. Профицит расширенного бюджета по нашим оценкам, наоборот, уменьшился в 2001 г. с 4,2 % ВВП до 3,3 % ВВП из-за снижения профицита внебюджетных фондов до 0,1 % ВВП.^[6]

Высокие дополнительные доходы федерального бюджета (397,2 млрд руб.) позволили не только профинансировать бюджетные обязательства практически без внешних финансовых заимствований, но и накопить резерв свободных средств, объем которого оценивается на уровне 80 млрд руб.^[7]

[править] Доходы консолидированного бюджета и налоговая политика

Доходы консолидированного бюджета в 2001 г. по данным Казначейства выросли по сравнению с 2000 г. на 1,2 % ВВП. Наибольший рост демонстрировали налоговые доходы — 2,4 % ВВП. Неналоговые доходы повысились на 0,2 % ВВП, а доходы бюджетных фондов снизились на 1,4 % ВВП. Последнее объясняется ликвидацией федеральных бюджетных фондов за исключением фонда Минатома и отменой или снижением ряда налогов, служащих источниками формирования бюджетных фондов.^[8]

Существенным фактором роста налоговых сборов явился рост поступлений от внешнеэкономической деятельности. Вклад этого фактора составил 0,9 % ВВП, из которых только 0,2 % ВВП приходится на рост доходов от экспортных пошлин. Остальной рост был обеспечен НДС на импорт (0,4 % ВВП) и импортными пошлинами (0,3 % ВВП).^[9]

Сборы внутренних налогов, контролируемых МНС, выросли на 1,5 % ВВП, и составили 20,2 % ВВП в 2001 г. Из этого роста примерно 0,8 % ВВП приходится на изменение бюджетной структуры и технические факторы.^[10]

Под техническими факторами понимается сделка по взаимозачету части российского внешнего долга Чехии. Вкратце суть операции состоит в следующем. Чешское правительство уступило часть своих требований к России в размере 1,35 млрд долл. коммерческой фирме «Фалькон» с дисконтом. Эти обязательства перешли затем к РАО «ЕЭС России», которым Минфин России выплатил указанные 1,35 млрд долл. в погашение долга. Полученные от Минфина средства пошли на погашение долгов РАО «ЕЭС России» перед бюджетом и своими поставщиками, которые в свою очередь погасили свою задолженность в бюджет. Результат реализации этой схемы для федерального бюджета: 1) увеличение доходов на 1,35 млрд долл. (0,4 % ВВП) и 2) увеличение на ту же сумму объема погашения долга, то есть увеличение бюджетного профицита. Безотносительно к тому, в какой форме эти средства были учтены в исполнении бюджета, фактически они представляют из себя форму зачета, а главное, они не являются результатом проведения собственно налоговой политики. Поэтому их следует исключить при проведении сравнительного анализа.^[11]

Налоговые доходы также увеличились на 0,3 % ВВП за счет федеральной части отчислений на ВМСБ, которые в 2000 г. учитывались в бюджетных фондах. Введение акцизов на дизельное топливо и масла, а также индексация акцизов на бензин дали бюджету около 0,2 % ВВП. С другой стороны, частично в результате отмены налога на содержание жилфонда, поступления местных налогов сократились на 0,8 % ВВП. Внутренний НДС по официальной статистике вырос на 0,4 % ВВП, но, по всей видимости, именно здесь «сидит» большая часть декабрьских операций по взаимозачету долгов (по итогам одиннадцати месяцев прирост по сравнению с предыдущим годом составил только 0,2 % ВВП). Поступления налога на прибыль по итогам года оказались выше показателя 2000 г. на 0,2 % ВВП. Причем в первые восемь месяцев поступления были выше прошлогодних примерно на 0,7 % ВВП. Начиная с сентября, поступления стали снижаться, в то время как в предыдущем году была противоположная динамика, что во многом объясняется разнонаправленной динамикой экспортных цен (см. также раздел 8), в частности, на нефть. Поэтому разница начала снижаться, и в последние два месяца года стала отрицательной, причем в декабре поступления были ниже прошлогодних на 2,4 % ВВП, то есть в полтора раза. По всей видимости, в декабре 2001 г., кроме фактора снижения прибыли экспортеров, прибавился еще и фактор ожидаемого снижения налоговой ставки: предприятия старались «перенести» прибыль на следующий год, чтобы она облагалась по более низкой ставке (24 % по сравнению с 35 %). Аналогичная ситуация была в декабре 2000 г. — январе 2001 г, только с подоходным налогом. Поэтому можно ожидать «дополнительных» поступлений по налогу на прибыль в первые месяцы текущего года.^[12]

Кроме того, необходимо иметь в виду, поступления налога на прибыль увеличивались и за счет увеличения максимальной ставки на 5 процентных пунктов. Это косвенно подтверждается и тем фактом, что аналогичные поступления в федеральный бюджет в 2001 г. оказались ниже предыдущего года.^[13]

Что касается подоходного налога, то его поступления выросли по сравнению с предыдущим годом на 0,4 % ВВП. Однако, ввиду существенного изменения как налоговой ставки, так и порядка его взимания, делать выводы о повышении собираемости пока рано.^[14]

Очищенный от этих и других аналогичных факторов рост собираемости налогов, контролируемых МНС в 2001 г. предварительно можно оценить на уровне 0,7 % ВВП, что является вполне приличным показателем.^[15]

Существенные успехи были достигнуты в 2001 г. в области сокращения налоговой задолженности. Если за 2000 г. недоимка в консолидированный бюджет по данным МНС (без учета бюджетных фондов) выросла на 6 %, то в течение 2001 г. она сократилась на 39 %, и на 1 января 2002 г. составила 223,1 млрд руб. по сравнению с 364,6 млрд руб. на начало 2001 г. Сокращение недоимки происходило частично за счет погашения предприятиями задолженности. В 2001 г. в погашение задолженности было внесено 306,7 млрд руб., но это меньше, чем в 2000 г. (315,3 млрд руб.) даже в номинальном выражении. Более важным фактором, по всей видимости, явилось проведение реструктуризации задолженности, в частности, в рамках Постановления Правительства № 1002 . Начата реструктуризация недоимки более, чем на 45 тыс. предприятиях . Поэтому в 2001 г. существенно вырос объем отсроченных платежей: с 74,5 млрд руб. до 136,5 млрд руб. Вместе с тем, нельзя не отметить, что проблема налоговой задолженности остается достаточно серьезной. Задолженность в консолидированный бюджет (без учета бюджетных фондов и штрафных санкций) на конец 2001 г. составила 452,4 млрд руб. по сравнению с 463,7 млрд руб. в начале 2001 г. В дополнение к этому задолженность по уплате штрафных санкций составила на конец 2001 г. 576,1 млрд руб., а задолженность по платежам в дорожные фонды — около 121,6 млрд руб. Совокупная задолженность в расширенный бюджет на конец 2001 г. оценивается в размере 1,8 трлн руб. (19,7 % ВВП).^[16]

[править] Федеральный бюджет

Доходы федерального бюджета в 2001 г. выросли по сравнению с 2000 г. на 2,1 % ВВП. Наибольший рост демонстрировали налоговые доходы — 2,9 % ВВП. Неналоговые доходы повысились на 0,3 % ВВП, а доходы бюджетных фондов снизились на 1,1 % ВВП. Последнее объясняется ликвидацией федеральных бюджетных фондов за исключением фонда Минатома.^[17]

В росте налоговых доходов существенную роль (примерно 0,7 % ВВП) сыграло изменение распределения доходов между бюджетами разных уровней. Так федеральный бюджет стал «богаче» в 2001 г. на 0,8 % ВВП за счет увеличения доли внутреннего НДС до 100 %, но «обеднел» на 0,3 % ВВП за счет подоходного налога. Отчисления на ВМСБ, которые в 2000 г. учитывались в бюджетных фондах, добавили к росту 0,3 % ВВП. В дополнение к этому введение акцизов на дизельное топливо и масла, а также индексация акцизов на бензин дали бюджету около 0,2 % ВВП.^[18]

Поступления налогов на внешнюю торговлю выросли на 0,9 % ВВП.^[19]

Сборы внутренних налогов в федеральный бюджет, контролируемых МНС, выросли на 2,0 % ВВП, из которых, как отмечалось, примерно 1,0 % ВВП приходится на изменение межбюджетной структуры, а также введение новых и индексации старых налогов.^[20]

В отличие от консолидированного бюджета, поступления налога на прибыль в федеральный бюджет снизились на 0,1 % ВВП. Причем в первые семь месяцев поступления были выше прошлогодних, в августе-сентябре — сравнялись, а, начиная с октября были существенно ниже 2000 г., частично из-за аналогичной динамики цен на нефть.^[21]

Фактические доходы, полученные в 2001 г., превысили показатель, заложенный в Законе о бюджете на 397,2 млрд руб. Правда, учитывая то, что Закон о бюджете не был сбалансирован по фактическим обязательствам и финансированию, большая часть этих доходов пошла на ликвидацию дисбаланса. Свободные остатки средств, которые могут быть использованы Правительством в 2002—2003 г.г. оцениваются в 80 млрд руб.^[22]

Непроцентные расходы федерального бюджета на кассовой основе по данным Казначейства за 2001 г. выросли в сопоставимых ценах на 20 % и составили 1094,6 млрд руб. (12,1 % ВВП). На основании предварительных данных о финансировании, Минфин в 2001 г. выделил 1143,8 млрд руб. (на 15 % выше прошлогоднего показателя), что составило 95 % от уточненных лимитов на год.^[23]

Реальный рост непроцентных расходов федерального бюджета на кассовой основе связан по крайней мере с двумя факторами. Во-первых, в текущем году были профинансированы переходящие расходы прошлого года в размере около 39 млрд руб. Вклад этого фактора в рост непроцентных расходов оценивается в 5 п.п. Во-вторых, произошло перераспределение некоторых бюджетных обязательств от регионов в федеральный бюджет. Так, за счет роста финансовой помощи регионам федеральные непроцентные расходы выросли на 11,4 %. Еще 3,6 % прироста обеспечили расходы на оборону и обеспечение внутренней безопасности, 3,2 % — расходы на социальную политику, 0,9 % — расходы на образование. Основным понижающим фактором было сокращение расходов бюджетных фондов вследствие их консолидации в соответствующих разделах бюджета (в основном расходы на дорожное хозяйство и энергетику). Совокупный понижательный эффект этого фактора оценивается на уровне −7,2 %.^[24]

Расходы на обслуживание долга, как видно из таблицы и графика, в 2001 г. составили 2,6 % ВВП, из которых 2,0 % ВВП (6,4 млрд долл.) составили процентные выплаты по внешнему долгу.^[25]

Профицит федерального бюджета (по предварительным оценкам на основании методики МВФ) в 2001 г. составил 3,1 % ВВП. Это значительно выше, чем в предыдущем году (1,2 % ВВП), хотя следует отметить, что показатель 2000 г. существенно уменьшился (примерно на 1 % ВВП) после включения в исполнение бюджета операций по реструктуризации долга Лондонскому клубу.^[26]

Структура источников финансирования в 2001 г. в целом мало отличалась от предыдущего года, если не учитывать реструктуризацию долгов Лондонскому клубу и Банку России в 2000 г. Около 70 % объема погашения (345,2 млрд руб.) в 2001 г. приходилось на внешний долг (246,4 млрд руб.). Внешних финансовых кредитов до ноября не было, а связанные и нефинансовые кредиты за год составили 0,4 млрд долл. по сравнению с 0,9 млрд долл. по Закону о бюджете на 2001 г. Полученные в ноябре и декабре финансовые кредиты, в том числе от МБРР и Правительства Японии, составили менее 0,3 млрд долл.^[27]

На рынке внутреннего долга Минфин проводил консервативную политику и в течение года очень медленно наращивал объем заимствований. Выручка от эмиссии рублевых долговых инструментов составила за год 74,5 млрд руб., по сравнению с 94,3 млрд руб. в предыдущем году (без учета реструктуризации портфеля ЦБР). При этом, объем погашения внутреннего долга за 2001 г. составил 98,8 млрд руб., причем в декабре было погашено ГКО и ОФЗ-ПД на сумму 21,6 млрд руб. Такая очень консервативная политика позволила сократить объем внутреннего долга в течение года с 7,6 % ВВП до 5,9 % ВВП. Но с другой стороны ощущается нехватка инструментов ликвидности для банковской системы, а также инструментов стерилизации избыточной денежной массы.^[28]

Поступления от приватизации и сальдо реализации госзапасов составили 10,3 млрд руб., по сравнению с 23 млрд руб., планировавшимися по Закону о бюджете.^[29]

Особое влияние на динамику бюджетных показателей оказывали бюджетные остатки. Как и в предыдущем году, бюджетополучатели до ноября не тратили всех средств, которые выделялись им Казначейством, в результате чего остатки на их счетах с января по октябрь выросли (по оценкам) на 100,1 млрд руб. Это составляло немного меньше половины кассового бюджетного профицита за тот же период — 214,9 млрд руб. (по данным Казначейства). В ноябре произошло первое крупное снижение этих остатков (примерно на 15,5 млрд руб.), а в декабре остатки, по оценкам, снизились еще на 40 млрд руб. в дополнение к тому, что сам Минфин потратил около 62 млрд руб. своих остатков (см. также обзор декабря). В итоге на конец года остатки на бюджетных счетах снизились, по данным Казначейства, до 193,3 млрд руб. Свободные остатки из этой суммы по нашим оценкам составляют около 80 млрд руб.^[30]